就公務員宣誓或簽署文書的建議摘要
公務人員宣誓或簽署文書的法律依據，來自《國安法》第六條。《國安法》並非針對公務員，除非他們觸犯《國安法》；公務員一直遵守紀律，特區政府對於公務員的言行，亦有非常高的要求。現時，當局已公布宣誓或簽署文書的內容，公務員組織原則上不反對有關要求，問題在於如何訂定細節。
公務員一旦觸犯《國安法》中的四種罪行並經定罪，《國安法》第三十五條已定明罰則：任何人（包括公務人員）經法院判決犯危害國家安全罪行，將會即時喪失該等職務，並喪失出任該等職務的資格。本研究報告將進一步釐清其他與宣誓或簽署文書有關的問題，提出建議，以落實《國安法》的要求，並參與關於「政治中立」的討論。有關問題包括：
- 公務員宣誓效忠或簽署文書所衍生的責任。
- 除了觸犯《國安法》外，還有哪些言行才構成「違反誓言」；「違反誓言」和「違反紀律」之間，應如何作明確的區分。
- 雖然《公務員守則》對於公務員的政治活動已有一定的規管，但有關的定義和涵蓋範圍未有隨著反修例後的社會狀況更新，對公務員網上言行的指引尤其不足。
（1）公務員宣誓效忠或簽署文書所衍生的責任
根據《國安法》的要求，「擁護《基本法》、效忠特區」是公務員誓詞或簽署文書的最主要部分。在文義上，「擁護」（uphold）是指維護 (defend) 和肯定 (confirm) 某個原則或既有決定，特別是指法律上的原則或決定。「擁護《基本法》」是指擁護《基本法》的根本性條款，即第一條、第十二條、第一百五十九條（四）款。公務員不論個人立場如何，也必須：
- 認同香港特別行政區是中華人民共和國的一部分
- 擁護一國兩制的原則，包括中央對港行使主權，以及特區的基本制度
- 不支持或參與危害國家安全，以及對抗一國兩制原則的組織、活動和行為
公務員不論職務類別、職級高低、上班或下班時間、職務上或職務外的公開言行，也必須滿足以上的要求。
除上述基本原則外，特區政府應釐清以下兩點：（一）如公務員對根本性條款以外的條文持「可按需要修改」的立場，不應被視為不擁護《基本法》，因為《基本法》本身包含了修改的機制。（二）高級公務員須進行宣誓，他們比起一般的公務員，應更積極維護和推廣《基本法》和特區制度; 一般的公務員只須履行其職責，遵從上級的命令，便已達到簽署文書的要求。
（2）何謂「違反誓言」?
如公務員觸犯《國安法》中的罪行並經法庭判決，當然有違《基本法》的根本性條款，必然屬於「違反誓言」。然而《國安法》中的罪行，始終有法律上的定義、舉證以及入罪的門檻。加入宣誓和簽署文書的要求後，特區政府最需要釐清的，是哪些言行在《國安法》下未必會被定罪，但基於公務員的公職身份，卻應該被視為「違反誓言」。我們認為，「違反誓言」的定義，應有很高的門檻，只限於涉及攻擊或對抗《基本法》所定義的一國兩制原則的言論和行為：支持港獨、支持自決公投、廢除《基本法》、修改《基本法》以達到港獨的目的、要求實行一國一制，都應該屬於此類。特區政府應透過指引，清楚列舉可能違誓情況，這些言論應有別於一般的政治性言行。
（3）「擁護《基本法》、效忠特區」，是否等同效忠特區政府？
根據《公務員守則》，公務員必須對在任的行政長官及政府完全忠誠。《守則》是根據基本法第四十八、六十和九十九條制訂。第四十八、六十條，說明行政長官是特區政府的首長，故此公務員有責任對行政長官及當屆政府盡忠。第九十九條則是公務員工作的整體要求：「公務人員必須盡忠職守，對香港特別行政區政府負責」。
公務員當然有責任忠於當屆政府，但這與宣誓「擁護《基本法》、效忠特區」，並不屬於同一個層次，忠於一國兩制憲制秩序的重要性較高；宣誓或簽署文書的內容，也只是要求公務員「盡忠職守，對香港特區政府負責」，而不是「效忠當屆政府」。
如公務員參與「反政府」集會，而該集會是為了推翻特區政府（作為一個制度），當然是有違誓言，但如該集會只是為了反對某個政府政策，不涉及《基本法》所定義的一國兩制原則，便不應被視為不擁護《基本法》。視乎情況(見下文)，有關行為可能違反紀律，但不等同違反誓言。
（4）在政策過程中，公務員有責任在政府內部表達意見
公務員 (尤其高級公務員) 就政策的可行性和影響，向政治委任官員提出客觀意見，是其責任的一部分。在增加對於公務員政治活動的規範的同時，特區政府亦必須留有足夠的內部討論空間，讓公務員與政治委任官員基於「政治中立」原則而建立的專業和合作關係，能夠繼續運作下去。但政府作出決定後，公務員不應公開持反對意見。
（5）何謂違反紀律？
現行《守則》和相關的法例，對於公務員某幾類政治言行，已有明確的規管措施和標準:
- 不得以公職身分參與黨派和政治活動
- 四類公務員在任何時間也不得參與政治活動
- 現職公務員如因為參與非法公眾活動而被定罪，須接受紀律處分
- 根據《僱傭條例》的合法罷工須符合法定要求和程序，有別於政治性質的罷
過去，有一些公務員以合法的方式進行政治表態，但他們有否偏離相關的紀律守則，公務員內部以及社會上沒有一致的意見。為了讓公務員作為一般市民的基本權利受到保障，特區政府應清楚界定以下情況：
- 區別何謂以公職身份，而非私人身份表達意見
- 公務員在工作需要的相關範疇以外，可否公開高調支持政府的政策
- 如何界定公務員在網絡上的政治言行，有否違反紀律
5.1何謂以公職身份，而非私人身份表達意見
若公務員表達的政治意見不與其職務構成直接利益衝突，是否不應有任何限制? 雖然在大部分情況下，公務員表達的意見未必與其本身職務有直接關係，但他們也應考慮該行為在觀感上會否令政府尷尬，或令觀感上有損公務員政治中立的形象。公眾的觀感是一個抽象的概念，但如果有關政治活動有違法的風險，則有令政府尷尬之虞。
要判斷公務員在表達訴求時有沒有違反政治中立原則，視乎他們在作出有關行為時，有沒有公開其公務員身份、或以此身份作出呼籲、發表意見的平台有沒有能夠辨識其公職身份的資訊。以下幾種情況須有更明確的指引和規管:
- 公務員應避免參與開宗明義以公務員為主要對象的政治活動
- 公務員應避免在政治活動中表達明確的政治立場，例如演講
- 公務員不應以其公職身份組織政治活動，例如以工會的名義號召公務員參與「僱傭權益」範疇以外的罷工，或以工會身份，公開反對與「僱員權益」無關的政府政策或批評當屆政府
- 公務員不應以其公職身份表達政治意見，例如在署名文章中附上其職銜、或其發表意見的平台 (如帳號或專頁) 包含能夠辨識其公職身份的資訊，如工作照、該平台是以「公務員」及或公務職銜命名
5.2 應受保障的政治表達方式
若公務員在公開表達意見時，沒有透露其公職身份 (例如以筆名發表文章)，亦沒有違反上述「擁護《基本法》、效忠特區」的定義，但事後若被第三者(如媒體) 公開或揭發其公職身份，則該名公務員只應受到口頭勸諭，而不應由他／她承擔全部責任。
5.3公務員在工作需要的相關範疇以外，應避免公開高調支持政府的政策
如果公務員以公職身份向外發表的言論，與政府的既定政策相同，又有否牴觸政治中立的原則？《公務員守則》5.7項提到，「當在任政府作出政策和行動決定後，不論個人意見如何，公務員必須全心全力支持，執行有關的決定」;公務員應協助主要官員解釋政策，爭取立法會和市民的支持。但《公務員守則》第5.7項亦同時規定「公務員在參與公開辯論或討論公共事務的場合，或在這些場合發表意見，須確保其言行與在任政府的政策及決定一致，並且與其公職相稱」。
如果政府已經提出了明確的政策，有關的公務員是可以就著本身的有關範疇，以其職銜公開發表意見，表示認同政府的政策。但若公務員是在工作需要以外，以其職銜公開高調表示認同政府的政策，則應事先得到上級的許可。正如公務員不應公開反對政府政策一樣，他們應履行本份，不應企圖以公開高調表態的方法，影響當屆政府施政。
（6）公務員網絡上政治言行的指引
《公務員守則》和相關的規定，對於「政治活動」的定義未有與時俱進，主要集中規管公務員在選舉以及黨派活動上的參與，對於公務員在網上言行的指引不足，尤其在網上世界裡，「公開」和「私人」領域的界線含糊，紀錄也較難消除。參考英、美對公務員網上言行的相關法例和指引，我們建議：
- 用於規管公務員政治活動的指引，同時適用於公務員網上的言行。公務員應避免網上的言行與公職身份有實質或潛在的衝突，或令政府尷尬。
- 公務員的個人社交平台帳號如不包括任何有關公務身份的資料，只要他們在帳號裡發表的意見不違反上述「擁護《基本法》、效忠特區」的定義，便不應被視為違反紀律。
- 公務員不得在網上披露在執行職務時、或是以公職身分取得的資訊和資料，例如政府尚未公布的措施或政策。
- 不得透過展示官方標誌、徽章、照片等，讓人誤以為該公務員代表官方或某個政府部門的立場。
- 在網上發放與工作相關 (workplace-related) 的資訊時，公務員應避免讓人產生有違中立的觀感，例如公開批評在工作上的服務對象或有關項目的持分者。
- 上級不能透過社交媒體，向下屬發送有關支持某個政黨、候選人或政治組織的信息，以免影響下屬在選舉上的取態。
- 當公務員的行為涉及其公職身份時，公務員以「個人言論」以示他們不是代表政府的意見，不能讓他們完全免去違反相關政治活動指引時的責任。
（7）對政治捐獻的規管
現時公務員事務局對助選活動的定義，並沒有包括「政治捐獻」。為提升「政治中立」定義的完整性，我們建議特區政府在進行檢討時，應在助選活動的定義中加上「向政治組織捐款、或為政治組織進行募捐活動，包括徵求、接受或收取政治捐獻（solicit, accept or receive）」一項。公務員可以以個人身份出席以上組織或個人的籌款活動，但不可發布、分享、追蹤或轉載任何有關政黨籌款的網頁，包括籌款活動的邀請。此規則應適用於任何時間，包括工作期間和休班後，同時適用於化名的帳戶。
