文章

林緻茵:國安法立法:全國人大及其常委的多重法律身分及權力

出版
公眾參與及治理研究中心
作者
林緻茵
一國兩制 政治
2020-06-05

全國人大在5月28日通過《港區維護國家安全法》決定草案,並授權全國人大常委會制定成文法。特區官員多次強調國安法的立法勢在必行,港人除了盡早在立法的過程中表達意見外,另一個可以討論的方向,是藉此爭議觀察全國人大及其常委會的職能及權力類型,以分析在一國兩制的新格局中,兩制將會出現哪種程度的銜接、當中會涉及的問題與解決方法。

全國人大及其常委的多重身分

過去,港人比較熟悉的是全國人大常委作為「釋法機關」的權力,因為《基本法》有提供釋法機制,即158條。基本法草委在構思這條條文時,亦考慮到平衡兩種法制差異的方法(全國人大常委會對於基本法有最終的解釋權,但授權香港法院在判案時自行解釋自治範圍內的條款)。然而「釋法機關」只是全國人大常委的其中一種法律身分。

這次國安法的立法過程,以「人大決定+人大常委立法」兩步的形式進行,體現了全國人大及其常委會的其他法律身分:全國人大作為國家最高權力機關,以及全國人大及其常委會作為國家立法機關的身分。以上的兩種身分,分別來自《中國憲法》第57和58條。

「國家最高權力機關」是指全國人大在國家權力機構中居於最高地位,其他國家機構都不能超越全國人大的權力。作為國家最高權力機關,全國人大的職權涵蓋修改憲法,選舉中華人民共和國主席、副主席等,批准省、自治區、直轄市、特別行政區的建置等重大事項。在全國人民代表大會閉會期間,全國人大常委會作為全國人大的常設機關,行使其部分職權。憲法賦予全國人大常委較多實務性權力,例如制定法律、解釋憲法和法律、對全國人大制定的法律進行部分補充和修改等。中國的《立法法》則訂明了全國人大及其常委會的立法權限。

全國人大及其常委會的權力類型

另一點需要留意的,是國安法立法過程中,全國人大及其常委會行使權力的類型。這次全國人大及其常委以3種方式行使其權力:決定權、監督權和立法權。首先,全國人大引用了憲法第31條(以法律規定特區實行的制度)、第62條第14項(決定特區的設立及其制度)及第16項(應當由最高國家權力機關行使的其他職權),就特區的重大事項(國家安全的法律制度及執行機制)作決定。其次,全國人大根據憲法第62條第2項,有權監督憲法的實施,有關權力涵蓋中國憲法第31條、按照「一國兩制」原則成立的香港特別行政區。最後,全國人大授權其常委處理具體立法工作,體現其立法權。

全國人大及其常委就特區事務行使決定權時 可能出現的銜接問題

在中央銳意對港落實全面管治權的前提下,將來全國人大及其常委會可能就特區事務行使更多權力。雖然以上幾種權力類型,在內地那一制中已有一定程度的理論和實踐基礎,但不代表全國人大及其常委會把這些權力運用於香港時,能夠在香港這一制下「無縫交接」。在此前提下,有3個值得我們關注的範圍:

(1)「人大決定」具有政治性

全國人大及其常委會的決定權兼有法律和政治性,對它行使的其他職權亦有補充的功能。立法法的第8條訂明全國人大及其常委會「必須就哪些事項制定法律」(例如刑罰和人身自由等應用於普遍公民的法例),第9條則關於其「決定權」。第9條對於「決定權」下了一個定義:「第八條規定的事項尚未制定法律的,全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定」。全國人大及其常委的決定權雖有立法法為依據,但無論是在理論或實踐中,這種權力的範圍及內涵也未有被清楚界定。「決定權」之所以具有政治性,是因為全國人大及其常委會可因應當前需要,在立法法第8條規定的事項以外行使「決定權」。

在內地的人民代表制度下,這種行使決定權的方式也許行之有效,因為全國人大享有一切國家權力,沒有超越其上的機構。但全國人大以決定權處理具有普通法法治傳統的特區事務時,就很容易有所不足。港人對於國安法立法過程,普遍有3種反應:(1)視全國人大決定為純粹的政治決定,決定權「哪裏需要就用在哪裏」;(2)國安法所涉事項內容的性質,屬於修改基本法,全國人大不應以決定方式行使權力;(3)決定權的範圍太廣,例如港大法律學院教授陳文敏就曾經指出,全國人大引用的憲法條文,屬於普遍性的條文,而這些條文「均沒有賦予人大可以不理會基本法的規定的權力」。

將來全國人大及其常委會在處理涉港事務時,哪時應該用釋法、哪時應該用決定、哪時應該修改基本法?

(2)香港法院應如何理解「人大決定」的法律效力及憲制地位

過去,全國人大常委會6次就基本法的法律問題作專門「決定」,兩次是關於「一地兩檢」,4次則是關於香港的政制問題。但有別於基本法的解釋和修改程序,基本法就「全國人大及其常委會決定」對港的法律效力、憲制地位及相關機制並無周詳的規定。

故在2018年「一地兩檢」的司法覆核案中,有人曾挑戰這種決定權在香港法律底下的效力。然而當時法院的裁決,含糊了全國人大常委決定和釋法的分別:裁決書指全國人大常委決定應被視作基本法頒布後形成的外在材料(post-enactment extrinsic materials),「決定」雖然形式上不算釋法,但實質上是釋法,並且具有釋法的功能。按過去法院處理全國人大常委釋法的原則,法院也無權裁定有關決定不具法律效力。若國安法實施後遇到司法覆核,法院也無法迴避「全國人大及其常委決定」對港的法律效力及憲制地位等影響深遠的問題。始終「釋法」的範圍只限於基本法條文,「決定」的範圍可以很廣泛。關鍵在於:誰人有權就這個問題作出最權威的判斷?

(3)基本法委員會的角色

最後一個問題是基本法委員會的角色。在基本法的解釋和修改程序中,基本法委員會都擔當了一定的角色,例如基本法修改議案在列入全國人民代表大會的議程前,須先由香港特別行政區基本法委員會研究並提出意見。由於香港沒有憲法法庭,故基本法委員會設立的原意,是為了協調兩地的法制差異,減輕全國人大及其常委會行使解釋和修改權的政治壓力。假如全國人大及其常委會在特區事務上將會發揮更廣泛和恒常的角色,那我們應如何重新審視基本法委員會與全國人大常委會的關係、委員會的地位、職能和組成?

在一國兩制的新格局中,只強調中央對港權力同時源自憲法和基本法,並不足以減低分歧。探討以上問題,有實際上和理論上的需要,亦有助於憲法與基本法的教育工作。


作者

林緻茵博士
公眾參與及治理研究中心主任, 高級研究員