文章

林緻茵:監督權的演化

出版
香港政策研究所
作者
林緻茵
一國兩制 政治
2020-04-29

近日,有關兩辦職能及權力的討論沸沸揚揚。此等爭議涉及兩辦是否受《基本法》22條的約束,以及它們是否有權代表中央行使「監督權」。由兩辦代表中央行使「監督權」的說法,香港社會暫時難以理解,亦相當抗拒。到底「監督權」是指哪些權?「監督權」與兩辦的職能和配置,又是否相稱?透過梳理過去內地官員和學者對「監督權」的闡釋,或許有助我們找到一些端倪。

一國兩制的核心問題:管治權爭議

有關「監督權」的討論,其實源於一國兩制的核心問題:基本法規定中央對港直接行使的權力有哪幾項?香港高度自治權又包括哪些?這個問題,各方自回歸以來一直爭論不休,一方面,不少人會引述《中英聯合聲明》第3條第2項,指「港人治港、高度自治」是指除國防和外交以外,其他事務都屬於香港的高度自治範圍。另一種說法是:中央政府對特區直接行使的權力不限於國防和外交,它在多個方面都有重要角色。內地法律學者曾以各種框架整合屬於中央直接行使的權力,指這些權力與國家主權及統一有直接的關係,包括:特區的創制權、對特區的立法權、對特區政府的組織權、宣布非常狀態權、外交事務權、防務權、向特區作出新授權的權力。

回歸前後,內地學者在歸納中央對港權力時,主要是透過分析基本法條文,而基本法中並沒有「監督權」這字眼,加上一國兩制實踐中,未出現引起中央高度關注的事件,故他們未有以此角度概括中央對港的權力。

一國兩制白皮書首次提及「監督權」

「監督權」這說法直至2014年的《一國兩制白皮書》才首次出現。《白皮書》發表時最令港人關注的內容,是中央擁有對港的「全面管治權」。在經歷五區公投、反國教科,以及2014年政改討論的背景下,白皮書最銳意指出的一點是:在《憲法》作為基本法本源、中國實行單一制的大前提下,特區的高度自治權是源自中央授權。為了突顯中央擁有比起「高度自治權」更高的權力,白皮書以「全面管治權」重新概括中央對港行使的權力。對白皮書的作者而言,這既是出於學理需要,也是出於政治需要,避免港人誤以為中央在港除了駐軍和外交之外沒有其他權力。

重申中央在港的廣泛權力外,白皮書第二部分提出了一點:特區是否可以全權決定如何行使中央授予的高度自治權?這就帶出「監督權」的問題:「中央擁有對香港特別行政區的全面管治權,既包括中央直接行使的權力,也包括授權香港特別行政區依法實行高度自治。對於香港特別行政區的高度自治權,中央具有監督權力。」港澳辦2020年4月21日發表的聲明指:「有授權,就有監督」,就是為了重申這一點。

「監督權」具體而言是指什麼?

白皮書共有兩處提及「監督權」,另外提及「監督」的有4處。文件中列出了一些「監督」的例子:(1)「全國人大常委會……對香港特別行政區立法機關制定的法律的監督權」;(2)「國家領導人出席行政長官和政府主要官員就職典禮並監督他們宣誓」(出自「組建香港特別行政區政權機關」這一段);(3)「全國人大常委會依法行使基本法解釋權是維護『一國兩制』和香港法治的應有之義,既是對特別行政區執行基本法的監督,也是對特別行政區實行高度自治的保障」;(4)「行政長官必須就執行基本法向中央和特別行政區負責。這是體現國家主權的需要,確保治港者主體效忠國家,並使其接受中央政府和香港社會的監督」。

「監督權」如果是指涉這幾項具體權力,對港人來說比較容易接受,因為這些權力對應了基本法的相關條文(第17、43、48、158條),亦訂明由專責的機關(如全國人大常委會)行使。但從「對於香港特別行政區的高度自治權,中央具有監督權力」這個表述方法觀之,監督權有概括性,即整體而言,中央有權監督一國兩制的運作。從兩辦多次聲明中亦可見,除以上基本法條文提及的權力外,「在出現嚴重影響『一國兩制』方針和基本法全面準確實施的情况,出現損害國家和香港根本利益的情况」下,中央便需要明確地行使監督權。

「適時表明立場和態度 依法糾正」

近來兩辦的聲明,對「監督權」又有進一步闡釋:「監督權」是可以交付兩辦行使。但在基本法未有提供相關機制的情况下,兩辦以哪些途徑和工具行使監督權?

港澳辦於4月21日的聲明中,指在一國兩制實施受到嚴重影響的情况下,中央就必須「適時表明立場和態度,並依法加以糾正」。按上文的定義,「監督權」包括監督特區有否「正當」地行使中央授予的高度自治權,包括行政、立法、司法、對外事務權和執行中央授予的「其他權力」;這個立場並非如過去大部分人所理解:特區可以全權行使中央授予的權力。近日兩辦發出數個針對立法會「停擺」的聲明,似乎代表它們已透過「表明立場」來行使監督權。但在表明立場和態度後,如果有關的情况依然沒有改善,兩辦又有何方法確保「監督權」能夠落實?

至於「依法糾正」是什麼意思?依的是什麼法?參考過去宣誓風波,事件是以人大釋法和本地司法制度處理,引用的是基本法和《宣誓及聲明條例》。但過去也有一些處理爭議的方法,是基本法中未有詳盡規定的:2017年的「一地兩檢」爭議,最終是以「人大決定」的方式化解合法性的爭議。但找遍基本法,我們也找不到「人大決定」的明確法律依據。由於基本法沒有提及,「人大決定」在香港的法律地位,當時引起了不少爭議。有內地官員和學者則指「人大決定」的權力是來自憲法,「一地兩檢」安排對香港和內地亦整體上有利,故沒有違反一國兩制方針。在貫徹落實權力的情况下,中央如何以合理、並符合港人期望的依據和形式用權,以減低與香港這一制的衝突,是未來一國兩制實踐的最大挑戰。


(原文刊於 2020年4月24日《明報》觀點)
https://news.mingpao.com/pns/%e8%a7%80%e9%bb%9e/article/20200429/s00012/1588098846674/%e6%9e%97%e7%b7%bb%e8%8c%b5-%e7%9b%a3%e7%9d%a3%e6%ac%8a%e7%9a%84%e6%bc%94%e5%8c%96?fbclid=IwAR3iW5skRiihJ2s3v6zGgjL4garhwznnjJJdD7IZ_KYZXce6u_zAvtH2P9I


作者

林緻茵博士
公眾參與及治理研究中心主任, 高級研究員