ENG

加快拓展鐵路網絡: 回購港鐵股份 成立鐵路管理局

2018-09-15
研究報告
香港願景計劃
978-962-824-022-7

召集人曾鈺成先生(中)、執行及研究總監馮可強先生(左)、研究顧問石克全先生(左)就加快拓展鐵路網絡發表研究報告。

香港擁有世界上最繁忙的鐵路之一,香港鐵路有限公司 (下稱港鐵) 更被公認為全球首屈一指的鐵路公司,無論是列車準時度、安全性、車站環境、成本效率等都是全世界數一數二的,外地政府和鐵路公司都紛紛來跟港鐵學習營運之道。港鐵服務屬世界級水平毋用置疑,相信香港市民都會予以肯定。

港鐵的前身地下鐵路公司(地鐵公司)在1975年成立。地鐵公司在2000年上市前盈利狀況和前景是樂觀的,上市時為當時面對財赤的政府帶來了過百億元的收益。因此地鐵公司私有化的背景跟英國(1 9 9 3 年)和日本( 1 9 8 7年)鐵路公司私有化完全不同,後者是面對長期經營不善或大幅虧損的狀況而作出的決定。2004年,地鐵公司與九廣鐵路公司開始商討合併,原因包括合併後可以採用一個更客觀及透明度更高的票價調整機制;取消轉乘收費,提供完善整合的轉車安排;減低票價和檢討收費結構;平衡鐵路運輸需求與能力等。最終合併在2007年實施,港鐵正式成立。經歷近20年的政治、經濟和社會變化,港鐵近年多方面的表現和市民的期待都有愈來愈大的落差。


港鐵的爭議

(一)港鐵成為政府管不了的壟斷性牟利企業

兩鐵合併後缺乏競爭,港鐵受惠於政府以公共交通為主、鐵路為骨幹的政策。政府亦一直優待港鐵,以公帑支付鐵路建設費用。港鐵因而收入豐厚並獲得龐大利潤, 更躋身成為全球最高收入的公共交通營運公司之一, 2 0 1 7 年的利潤率達34%。另一方面,地鐵公司私有化時,政府承諾了會給予地鐵公司商業自由,不會干預地鐵公司的重要商業決定,甚至不會反對其得到大多數董事的支持的決定。政府縱然是港鐵的大股東,但這些條款均直接導致現時政府在不少重要決定上都無法左右港鐵。現時港鐵由少數股東的利益考慮為主導,作為一間上市公司,公司方針由利潤主導當然合理,可是當初服務市民的首要性卻漸漸淡化。


(二)有社會需要但無利可圖的新鐵路項目要由政府承擔

港鐵私有化後,港鐵管理層以「審慎商業原則」為理由,不會承辦符合市民利益但財務上不可行的鐵路項目。政府雖擁有港鐵75%的股權,亦難以左右港鐵的商業決定。港鐵假如被要求發展不合乎財務效益的鐵路計劃,會要求政府提供資助,使有關計劃可獲取足夠商業回報,而資助的形式包括批予物業發展權或直接提供補助金。


(三)地產發展項目以私人住宅為主

當初港鐵參與上蓋物業發展是為了解決興建鐵路的資金問題,但是現時地產業務開始使港鐵出現異化,由市場和投資者視港鐵為地產股可見一斑。現時港鐵上蓋住宅大多被大眾視為「豪宅」,一般市民難以負擔;在現時公屋嚴重短缺的情況下,繼續如以往般直接讓港鐵以物業發展私人住宅補貼興建鐵路的成本不應被視為理所當然。


(四) 近年增加境外投資,分薄港鐵在香港的資源

港鐵積極地在本港以外地方發展業務,以合營或全資子公司模式在內地及海外拓展鐵路業務。目前,港鐵在北京、深圳及杭州三個內地城市參與建造及營運鐵路項目,又在倫敦、斯德哥爾摩、墨爾本營運鐵路服務及於悉尼參與鐵路建設及營運項目。2016年,港鐵全資子公司或其作為大股東的合營公司在內地及海外聘用的人員多達8,200人(相等於香港的港鐵員工近半數目)。2017年度中國內地及國際的鐵路、物業租賃及管理附屬公司的利潤有約9億元,只佔總盈利約5%。發展境外業務無可避免會分薄港鐵在香港的資源,更加重管理階層的負擔。港鐵參與內地鐵路發展,協助國家社會經濟發展大局,是無可厚非;但到其他地方發展牟利生意,與香港市民難以拉上關係。


(五) 新工程項目延誤、成本增加,施工管理質素成疑

近年來及最近的一連串事故,充份暴露了港鐵管理層、制度、以至監管制度等嚴重問題。西鐵線、高鐵香港段和沙中線的工程出現眾多事故,顯示港鐵一直沒有汲取教訓,某程度上反映政府對港鐵的監察和約束機制實在大有問題。港鐵是否可以給予政府和市民信心,又是否有能力應付以後的鐵路工程和發展計劃,這個問題值得商榷。


(六) 早晚繁忙時間人流擠塞

受惠於鐵路優先政策,港鐵面對較少來自其他公共交通工具的競爭;加上香港人口和訪港旅客不斷上升,使用港鐵的乘客有增無減。根據港鐵在2016年4月19日向立法會提交的報告, 2 0 1 5 年大部份重鐵路線的早上繁忙時段載客量都面臨飽和或已超出負荷。港鐵指西鐵線在早上繁忙時段載客率平均達104%,而荃灣線則平均達1 0 2 % 。我們估算港鐵繁忙時間的乘客量近乎是非繁忙時間的雙倍。


發展新鐵路線的迫切需要

《二零一一年交通習慣調查》發現,涉及交通工具的機動行程中,使用公共交通工具的佔接近9成,比例之高為全球之冠1,當中鐵路是最多市民使用的交通工具。未來鐵路依然會是乘客運輸系統的骨幹。

受惠於鐵路優先政策,港鐵面對較少來自其他公共交通工具的競爭;加上香港人口和訪港旅客不斷上升,使用港鐵的乘客有增無減,人流擠塞情況尤以在上下班的繁忙時間更為嚴重。當中以新市鎮往返市區和九龍往返香港島更甚,直接影響市民大眾。

近年港鐵的列車信號系統正在進行升級工程,估計完成後或可以局部改善人流擠塞情況。而且當沙中線全線投入服務,有望減輕個別車站和路段的人流擠塞問題。可是隨著新發展區人口增長和港鐵服務覆蓋面變廣,亦有可能會加劇現時港鐵人流擠塞的情況。政府發表的《鐵路發展策略2014》規劃興建兩站六線,全長35公里,預算成本1,100億港元,約在2026年完成;鐵路服務將覆蓋本地超過7成人口居住的地區,鐵路的乘客佔有率會達43%,但現時規劃並沒有增加新界往返市區和過海的鐵路。這意味著當將來新界各個已規劃的新發展區陸續落成和入伙後,新增的幾十萬新界人口將依然需要依靠東鐵線和重組後的屯馬線往返市區。政府曾經著顧問公司研究多條其他鐵路的可行性,但大多因財務可行性和經濟效益成疑而沒有作進一步推展。我們認為政府可以透過推行新鐵路建設體制和突破既有思維,使一些財務效益較低的鐵路方案也可以得以落實,改善民生。

長遠來說,政府將來亦有需要考慮配合東大嶼都會計劃的鐵路發展,以及隨着大灣區的未來發展的連接鐵路。


鐵路建設體制和安排

政府考慮新線時會考慮線路的預期客運需求、規劃、環境方面的可接納性、工程和營運的可行性、成本效益、財務表現等等;而在衡量一些新鐵路的優次時,政府會考慮鐵路的財務效益、是否可以紓緩現時人流擠塞和是否會服務新社區等。即使擬議鐵路可以疏導樽頸位置人流擠塞,但如果財務效益低,其優次亦會較低。這樣的鐵路建設體制是導致香港鐵路發展較為滯後、今天多處路段2 人流甚為擠迫的一個原因。若這思維和體制不變,就算沙中線和《鐵路發展策略2014》所有建議的鐵路都完成,人流擠塞情況亦難以避免。

近期港鐵在興建鐵路時懷疑出現不同工程事故施工質素參差等問題,某程度上反映政府對港鐵的監察體制大有改善空間。港鐵能否給予政府和市民信心,又能否應付其後的鐵路工程,成為疑問。政府作為港鐵的最大股東,實屬責無旁貸。


盡快研究可發展的鐵路走廊

考慮到《鐵路發展策略2014》當年的規劃背景、《香港2030+》的規劃、即將落成的新發展區、現時港鐵人流擠塞位置以及近年珠江三角洲周邊的宏觀規劃,我們認為需要重新評估以下位置的載客量:

(a) 新界/大嶼山往返市區;

(b) 過海路段和

(c) 通過深圳連接珠三角城市。

有潛在價值而可發展的鐵路走廊,舉例如右圖:

1 .港深西部、大嶼山、港島走廊

2.新界西北至新界西南走廊

3.新界東和過海走廊

4.大嶼山、九龍北東西走廊

5.九龍中東西走廊

政策建議的主要理念

這份報告旨在分析港鐵人流擠塞問題和指出改善現有鐵路建設體制的必要性,從 而 提出具體政策建議和方向。我們提出的政策建議是基於以下的主要理念:

(一) 改善現時鐵路早晚繁忙時間人流擠迫問題;

(二) 為預期未來發展的鐵路及早籌謀;

(三) 加快落實有利紓緩人流擠迫但財務效益較低的鐵路;和

(四) 提升市民使用鐵路的舒適度和生活質素。


建議一:融合土地發展和鐵路投資建設

為加快建設一些有利社會但商業效益較低的鐵路,我們建議改善現時的鐵路建設體制。當政府公佈擬建設鐵路之後,容許擬議鐵路的所在地周邊土地持有人,可以根據鐵路發展策略上的擬議鐵路路線,就其土地發展規模、地價、相對擬建鐵路的接駁通道等,以融合形式向政府提交規劃建議書3,由有關部門審批並落實當中可行的建議。此形式類似「香港願景計劃」在2018年5月發佈的《土地供應:公私營合作新模式》中提出的公私型合作發展土地模式,容許業主只要集合有關土地業權人的同意便可以進行土地調整。這樣可以釋放低潛力的開發用地,為沿線物業發展(包括公屋、首次置業家庭和居屋等)和車廠用地等創造條件4。鐵路建設可以交由港鐵,甚至是其他的建設營運商負責建設和營運鐵路,從而有機會分擔和加快鐵路發展,舉例如屯門往荃灣鐵路,如下圖:

可開發的屯門荃灣線(需要詳細規劃)



有潛力的開發地區(需要詳細規劃)


在此方案下,政府可以融合土地發展及鐵路建設,利用地價作為部份資金,減輕政府發展新鐵路時的財政負擔。同時,政府可以考慮重新規劃部分沿線政府土地(譬如把油柑頭濾水廠搬遷到岩洞)。這不但可以釋放未能開發的用地,更有機會可以紓緩未來西鐵線人流擠塞和減輕政府前期投資,有望達致政府、港鐵、投資者和市民共贏局面。利用這方案,一些因財務收益較低的鐵路有望可以加快落成,而無需政府如現時般在服務經營權模式底下負擔所有的建設費用。


建議二:回購港鐵股份及成立鐵路管理局

近期港鐵在興建鐵路傳出工程事故問題,多位高級管理和工程人員因而辭職, 或許會引致留下來的管理人員惶恐不安。政府可以考慮諮詢鐵路工程專家,包括一些早年在港鐵參與設計和實施新鐵路的工程師,在短期內組成專家顧問小組,即時為現時沙中線工程的情況提供可行建議,在正式找到替代人選之前作為過渡期。

政府必須重新考慮對港鐵的長遠改善措施和方針。港鐵作為一間上市公司,利益主導無可厚非,但是港鐵主宰的卻是與市民息息相關的鐵路網絡。因此,我們建議政府全面回購港鐵股份,藉此製造契機重奪決策主導權。以近日港鐵的股價計算,總涉及回購金額大約1,000億港元(含溢價)之內,絕對是政府財力範圍之內。政府應勇敢作出回購港鐵股份的決定,因為這必定會使全體市民可以長遠受惠。

回購港鐵股份後,除了港鐵不會再以「審慎商業原則」要求政府以服務經營權的方式代為建設鐵路,社會爭議多年的可加可減機制或許有機會被取代,票價調整方面將能更配合香港政治、經濟和社會的發展狀況。現時港鐵本地客運業務的經營利潤高達41%。擺脫上市因素影響的港鐵較可有效回應社會的需求,政府回購港鐵股份後能去除利潤至上的因素,亦更容易回應民意。鐵路服務有望可以保持在合理利潤水平的同時,平衡社會所需。回購後,政府依然可以保留部分現時港鐵人員管理和營運鐵路。政府未來倡議的新鐵路項目,港鐵可以全力支持建造和管理,包括運用港鐵的不同部分的資源;這樣政府可以解決鐵路建設擁有權問題和重奪港鐵票價定訂的話事權,而鐵路業務亦可以繼續維持質素。

配合回購港鐵股份,政府可以參考香港機場管理局(機管局)的模式和經驗,成立鐵路管理局。機管局即使未有私有化,但不論其收益、客運量、貨運量依然年年遞升。在現時制度下,機管局必須遵從政府為了公眾利益向機管局作出的書面指示。這事例證明公共事業即使不私有化,採用管理局模式管理,亦可以有高效率,並可以同時兼顧社會責任、公眾利益和賺取營利。因此,我們認為機管局的模式和經驗可以應用在港鐵身上。

按照機管局體制,由政府相關代表出任鐵路管理局的董事局成員,便可以決定港鐵的發展方向,並能就公眾利益直接向港鐵管理層作出指示。這樣既可在保持港鐵利潤的同時,平衡社會所需,和確保貫徹落實政府政策。這個經營模式可以照顧民生狀況,以收支平衡和賺取一定利潤(而非賺取最多利潤)為目標,也無須負起照顧其它股東的商業利益的責任。在政府計劃和興建新支線項目的階段,鐵路管理局可以提高建造工程效率,並且投放更多資源投資發展新路線、改善服務和有限度地作合理票價調整。


建議三:定時優惠港鐵票務

短期措施方面,我們建議鼓勵部份可彈性出行的港鐵乘客,改在非繁忙時間出行,藉此紓緩上班和下班時間的高峰人潮,緩解港鐵個別路段在繁忙時間乘客量超出承載負荷的情況。票價是乘客選擇出行模式的主要因素之一,因此我們建議調整平日指定非繁忙時間的票價,藉此提供誘因吸引港鐵使用者在特定時間出行。我們建議(1)改良現時的「早晨折扣優惠」,大幅調整至3折;(2)在下班繁忙時間前後提供正價車費6折的過海優惠,並設有過渡期,如在其指定時間的前後5至10分鐘出入閘,亦可享正價的8折優惠;和(3)推行改良版八達通積分獎勵計劃,鼓勵部分港鐵乘客改變其出行時間,避免在繁忙時段使用港鐵。我們估計每天的受惠港鐵乘客有機會達到60萬人次。若果政府、社會企業/ 機構等可以配合, 如提供彈性上班工作安排, 我們預料其效果甚至可以達至約5 % , 即紓緩約2 5 , 0 0 0 至3 0 , 0 0 0 過海高峰人次至繁忙時間前後出行。我們建議方案以先導計劃形式推出,希望引起社會足夠的迴響、支持和促進其成效。


結語

我們認為政府和港鐵在紓緩人流擠塞問題上責無旁貸。有人認為現時港鐵的問題可以透過政府加強對港鐵的管理而有所改善;可是鐵路人流擠塞問題,長遠需要改變鐵路建設體制才可以解決。未來新界將會有多個大型發展項目相繼落成,現時已規劃的鐵路系統可以增加的載客能力卻有限。我們預計部分路線將會持續人流擠塞。要正視此問題,我們建議檢討現時建設新鐵路的體制,推行一些可以有效紓緩鐵路人流擠塞但財務回報率未必足夠的鐵路,並採取適當措施改善現時早晚高峰時間載客率超出負荷的情況。若上述建議方案順利推行,屆時港鐵的擠迫情況可以大大改善,並且符合香港社會經濟的短、中和長期發展的需要。政府和港鐵應該肩負這重任,配以其他相應措施,並得到社會各界人士的支持和配合,香港將會成為一個更宜居及和諧城市。


作者


相關文章

訂閱香港政策研究所及
香港願景最新資訊